债务高悬，转型维艰。全国城投平台隐性债务规模曾一度逼近50万亿元，如今在政策强力干预与市场倒逼下，正经历一场从“政府融资工具”到“市场化城市运营主体”的残酷蜕变。

刚过去的2025年夏季，城投行业迎来了史上最热的“转型季”。7月30日召开的中央政治局会议首次未提及“房地产”，却对城投平台释放明确信号：“积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序有效推进地方融资平台出清”。

这一表述被市场解读为“城投将全面退出”，引发行业震动。截至2025年8月，全国已有4596家城投完成“退平台”，浙江、江苏、山东领跑转型潮；隐性债务规模压降至2.3万亿元，较峰值下降84%。

但这场转型远非一帆风顺，随着2027年6月——中央划定的融资平台清零最后期限临近，地方经济安全转型战役已进入倒计时。

债务冰山：62万亿的隐形炸弹与政策红线

城投平台的诞生，是中国城市化进程中的特殊产物。1994年分税制改革后，地方财权与事权失衡，叠加《预算法》禁止地方政府直接举债，城投平台成为地方政府融资的“影子渠道”。

通过土地抵押、政府信用担保等方式，城投为基建、民生等领域提供资金支持，推动了中国城镇化的快速推进。截至2023年末，国有企业资产总额达371.9万亿元，其中城投平台贡献显著。

然而，城投模式的弊端逐渐显现。截至2025年1月，地方政府债务余额达48.01万亿元，其中城投相关债务占比超六成。多数城投平台依赖土地财政和政府补贴，自身造血能力不足。

2024年，多部门联合发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，明确要求在2027年6月之前实现地方政府融资平台清零、城投公司退出平台名单、剥离政府融资职能。

政策红线已经划定，转型不再是选择题，而是生存题。

转型迷思：更名游戏与真实转型的差距

截至2025年6月，全国169家城投宣布退出融资平台，但真实转型不足三成。某东部Z公司“退平台”后暴露三大病灶：市场化收入占比仅28%，仍依赖政府代建项目；新增融资中42%通过财政担保获取；3家子公司无实际业务，专为借新还旧设立。

这种现象并非个例。2024年上半年，就有超过200家城投公司更名为“产业投资公司”。但更名不等于转型，天风证券研报显示，2024年城投公司中报数据中，城投传统基建类业务增速整体仍呈下降趋势，已处于近年相对低位。

城投公司的营业总收入同比下降3.4%，这是近7年来的首次负增长，归母净利润同比也出现较大下滑。政府补助占城投归母净利润比重持续上升，说明城投公司对其的依赖程度仍在不断加深。

“城投转型刻不容缓。”财达证券副总经理胡恒松在中新经纬举办的新城投高质量发展峰会上表示，城投公司转型必须跟宏观经济相结合，其中资产整合是城投提质的关键。

路径探索：三大转型模式与地方实践

在监管要求、政策推动与市场倒逼下，目前一些地方城投公司正通过业务重构、资产整合、融资创新等方式加速转型，部分城投公司已经通过产业化转型实现了退平台。

模式一：区域整合——“弱弱联合”升级信用

西安市雁塔区通过跨区域整合，根据《陕西省推进县级平台整合升级实施方案》要求，推行“以市带县”模式，将6家区县级平台整合为市级投资集团。

整合后总资产由285亿元增至532亿元，净现金流覆盖率由58%提升至121%，2024年6月获联合资信AA+评级，融资成本降低240BP。

这种“弱弱联合”模式通过“资产置换-债务重组-信用升级”的递进式整合，有效提升了区县级平台的抗风险能力和市场竞争力。

模式二：专业分工——重庆“八大投”范式创新

重庆“八大投”公共服务领域改革是我国首个省级国有资本专业化重组范式。该模式始于2003年，针对传统基建财政投入不可持续、公共服务效率低下等痛点，通过三大创新实现突破：

市场化融资机制重构，将政府直接举债模式转变为市场化融资体系，通过土地储备注入、税收返还等“五大注入”机制壮大资本实力。

专业化分工体系，按基础设施领域设立8家专业集团，水务板块实施“价格机制改革+现金流反哺”双轮驱动：2010-2024年累计实施阶梯水价改革7轮，居民水价上调46%，带动经营性现金流覆盖率提升至150%。

全周期治理创新，建立“资产证券化+REITs+股权合作”的资本循环机制，2024年水务资产证券化率达63%，发行全国首单“污水处理+管网运维”组合REITs募资45亿元。

模式三：产业化运营——山东平度样本

山东省平度市城市资产运营有限公司是一个较为成功的区县级转型案例。2023年，平度市国有资产管理服务中心将平度城资打造为产业化运营主体，通过资产重组、股权划转的方式实施业务板块调整。

将平度水务集团及自来水收费权划转给平度城资，形成水务板块；将青岛城乡产业园等园区资产划转至平度城资，形成园区运营板块；将平度新城市服务集团和广电大厦等办公楼转至公司，形成城市服务板块。

同时，平度城资结合自身开展的清洁能源和保理业务，形成六大业务板块，转型成为自主经营的市场化主体。截至2024年末，平度城资总资产规模181.11亿元，净资产106.52亿元，于2024年6月获得AA+评级，并成功发行了首期6亿元公司债新增债券。

债务化解：四把手术刀精准拆弹

2024年国务院提出以6万亿元专项债额度置换存量隐性债务，预计可节约利息支出4000亿元。城投公司应积极对接政策，将高成本非标债务置换为低息专项债。

债务置换：高息非标→低息专项债

天津临港通过79亿银团贷款置换，融资成本下降2%。2024年城投债加权平均发行利率降至2.74%，较2023年下降147个BP，显著缓解偿债压力。

资产证券化：REITs盘活存量资产

江苏某城投将污水处理厂打包发行REITs，回收资金用于债务偿付。上海城投分拆环境板块成立国内首只环保REITs，管理规模突破120亿元，资本化率5.1%。

混改引战：引入民资+债转股

某平台通过混改化解债务，年增效3000万元。通过引入战略投资者，优化股权结构，提升治理水平，实现效率提升和债务减轻的双重目标。

清欠攻坚：政府加快拖欠款清偿

2023年清欠城投应收账款6.22万亿元。通过与地方政府协商加快回款，可增强现金流稳定性，为转型提供宝贵的时间窗口。

核心逻辑是分层化解：公益性债务由财政托底（专项债置换），经营性债务通过市场化解（REITs、混改）。

深水区攻坚：政企关系重构与造血能力再造

城投转型本质是地方政府治理模式的变革。短期看，城投企业可通过债务置换、资产盘活等化解债务；长期需培育城市运营能力和产业投资能力，助力地方政府从“管理者”转向“服务商”。

造血能力三引擎

1.锚定国家战略：布局低空经济、数字基建等新质生产力，探索“城投+产投”模式。

2.轻资产运营转型：从“投资-建设-持有”转向“投资-建设-运营-退出”（厦门城投运营海沧大桥灯光秀年收2000万）。

3.全周期风控：建立“红黄绿”债务分级体系，年规避高风险投资超30亿元。

华夏新供给经济学研究院创院荣誉院长贾康认为，城投转型有六个方向：演变为地方公用事业的运营公司；成为地方政府的城乡建设运营的公司；调整演变为地方政策性的金融机构；演变为完全市场化的公司法人；过渡态；资不抵债，破产清算。

未来图景：从城市建设发包方到生态运营商

成功转型者将兼具三重身份：城市服务商、产业组织者、低碳基建商。

城市服务商：智慧运营升级

岳阳城投通过智慧停车、垃圾分类运营，车位利用率提升75%。广州城投集团旗下的市政维修处公司创新研发“高韧静音薄层沥青路面”技术，不仅在广州大道应用，还在港珠澳大桥快速通道、机场立交等重点工程实施面积近400万平方米。

产业组织者：链主赋能生态

合肥建投采用“基金+基地”模式投资蔚来汽车，带动千亿产业链。株洲市城市建设发展集团有限公司采取“传统支柱产业＋核心服务产业＋战略新兴产业”的方式，在商贸物流、低空经济、新能源等战略新兴产业领域抢抓先机开拓布局。

低碳基建商：绿色转型先锋

分布式光伏、氢能应用场景建设获得政策红利：超长期特别国债支持。天津临港投资控股集团总经理种杨介绍，公司持续围绕“光伏风电－氢气制取-氢储能-氢应用”链条，发展壮大绿色能源产业。

转型没有退路，却有新生之路。当城投公司卸下债务枷锁，在专业化与产业化中重塑基因，便能在城市高质量发展的蓝海中，找到属于自己的星辰大海。

2025年是中国城投转型的关键一年。随着“十五五”规划编制工作启动，越来越多城投公司开始谋划业务转型，以产业定位为支撑，推动实现从“在化债中发展”到“在发展中化债”的转身。

上海城投集团通过20多年的转型，总资产规模增长65倍，市场化收入占比增长至77%。重庆“八大投”模式已被国家发改委列为公共服务改革标杆，在全国21省份复制推广。

这些成功案例证明，只要找准路径、坚定转型，城投公司不仅能化解债务风险，还能成为区域经济发展的重要推动力。

未来已来。城投公司不再是简单的“城市建设发包方”，而是正在蜕变为具有市场化造血能力的“城市综合服务商”和“产业生态组织者”。这场转型阵痛难免，但前景可期。