随着二十届四中全会于2025年10月20日至23日在北京胜利举行，会议审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》为中国未来五年的发展绘制了清晰蓝图。

在这一历史性节点上，城投类政府平台公司的转型问题再次被推至风口浪尖。这一次，转型不再是“可选项”，而是关乎生存与发展的“必答题”。

四中全会定调：城投转型的历史性转折点

二十届四中全会明确指出，“十五五”时期要“加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力”。这一表述为城投企业转型提供了根本遵循。高质量发展成为贯穿“十五五”时期的核心主题，标志着城投行业的发展模式正迎来根本性转变——从过去依赖土地财政和债务驱动的规模扩张，转向以质量效益、精细化管理和可持续运营为核心的价值重塑。

全会在“十五五”规划建议中，对“扎实推进乡村全面振兴”和“保障和改善民生”作出了重要部署。这为城投企业拓展业务版图、履行社会责任提供了新空间。随着城市化进程的推进，城乡融合发展成为必然趋势。城投企业应将其在城市基础设施建设中积累的经验、技术和资源，延伸至乡村地区，积极参与农村人居环境整治、现代农业产业园、城乡冷链物流、文旅融合等项目。

更为关键的是，全会强调要“推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国”，并指出要“统筹发展和安全”。对于城投行业而言，“安全”的首要含义即是“金融安全”和“债务安全”。过去几年，防范和化解地方政府隐性债务风险始终是财经工作的重中之重。“十五五”时期，城投企业必须将“统筹发展和安全”作为核心原则。

城投转型不再是简单的业务调整，而是涉及功能定位、商业模式、政企关系和资本逻辑的全面重构。从“融资平台”到“经营实体”的转变，意味着城投企业必须彻底告别传统的路径依赖，在服务国家战略与实现市场化盈利之间找到平衡点。

经济内在规律：城投转型的深层逻辑

城投公司转型为产业类公司并非凭空产生的政策要求，而是中国经济内在发展规律的必然结果。理解这一规律，有助于我们把握转型的方向和节奏。

首先，中国经济正从要素驱动向创新驱动转变。传统依靠土地、劳动力等初级要素拉动增长的模式已难以为继，科技创新成为经济增长的核心动力。城投公司作为地方经济建设的重要力量，必须适应这一变化，从“建城市”向“兴产业”转变。

2024年上半年数据显示，城投传统基建类业务增速整体仍呈下降趋势，已处于近年相对低位；经营性净现金流总规模仍为负，表明城投公司的传统业务规模增长持续放缓。从整体营收来看，城投公司的营业总收入同比下降3.4%，这是近7年来的首次负增长，归母净利润同比也出现较大下滑。这一数据变化清晰地表明，传统业务模式已无法支撑城投公司的可持续发展。

其次，中国经济正从速度优先向质量优先转型。随着中国城镇化率超过60%，城市发展从外延扩张向内涵提升转变。国家发展改革委测算显示，城镇化率每提高1个百分点，每年将新增消费需求超2000亿元。但这一增长的动力机制已发生变化——从简单的土地城镇化转向人的城镇化，从硬件建设转向软件提升，从单一功能转向综合服务。

第三，资本配置正从规模导向向效率导向演进。过去城投公司依靠政府信用背书获取低成本资金的做法已不可持续。在防风险的大背景下，资本将更多流向有现金流、有回报、有竞争力的项目和主体。城投公司必须提升自身造血能力，才能在未来发展中获得资本青睐。

2024年，全国多地住建局更名为住房与城市更新局，这一变化不仅是一个名称的更改，更是城市发展逻辑转变的象征。正如1974年新加坡在国家发展部下设立市区重建局，负责城市用地、规划和建设管理，推动城市更新重建一样，中国城投公司的角色和定位也必须与时俱进。

产业新赛道：城投转型的机遇图谱

四中全会为城投企业指明了新的投资方向和业务赛道。城投企业不能再局限于传统的“铁公基”（铁路、公路、基础设施）领域，必须主动拥抱科技革命和产业变革。基于四中全会精神和经济内在规律，城投公司转型产业类公司的主要机遇体现在以下几个方面：

1. 城市运营与更新：从“建设者”到“运营者”

城市综合运营是城投转型最直接、最自然的路径。城投平台与地方政府深度绑定的特殊属性、资源积累和业务经验，使其从“建设城市”向“运营城市”转型具备天然优势。

T市城投集团的案例很有代表性。2023年9月，T市河西区与T市城投集团创新合作模式，由政府无偿交由企业修缮提升第二工人疗养院。去年9月底，第二工人疗养院“摇身一变”，成为产业运营服务中心并开放运营，吸引了中关村智酷、上海明材数科等多家企业入驻，不仅创新了政企协同盘活文保建筑的新路径，也进一步激活了区域发展活力。这是T市城投集团用好现有资源，做优城市综合运营服务商的一个缩影。

城投企业应围绕区域内与民生相关、有市场现金流的准公益性项目以及特定市场化经营性项目展开转型。转型过程中，城投平台可有效参与城市更新、促进城市发展，提升自身的融资能力，与城市发展相伴成长。

2. 产业投资与培育：从“平台”到“生态”

产业投资是城投公司转型的高阶形态，也是最具价值和挑战的方向。不少城投凭借产业优势向产业投资主体转型。打造产业投资主体需要投入大量资金，且存在投资失败的可能性，对区域产业基础要求较高，一般集中于本区域的战略性新兴产业和重点发展产业。

W市的经验值得借鉴。W市曾先后担任该市建投集团董事长、市国资委主任、省高新投公司总经理等职务的W先生认为：“应充分发挥国有资本在创新资本形成中的杠杆和引领作用，围绕服务国家战略需要，在市场不成熟时培育市场、建设市场，在市场成熟时退出市场，转入新的创新赛道，形成良性循环。在投资方向上，围绕‘投大投长’‘投早投新’两端持续发力，在投资方式上，坚持有进有退、阶段性持股的资本运营理念。”

通过这种模式，城投平台可以有效撬动资金发挥乘数效应，在保障利润增长的同时，促进并引领区域产业的发展，并投资具有良好发展前景的领域，帮助企业实现业务的多元化扩张。

3. 新基建与数字经济：从“传统”到“智能”

新基建是城投公司转型的重要突破口。政策支持城投参与新基建、战略性新兴产业及绿色低碳领域。5G、人工智能、工业互联网等新基建项目成为投资热点，城投公司通过整合资源参与城市数字化转型，拓展科创园区、新能源产业等业务，获得政策性资金支持。

国家发改委发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确提出，鼓励城投公司作为社会资本方参与新基建项目，为城投公司进入新兴领域提供了政策依据。此外，地方政府专项债投向领域扩大，城投可借助政策红利撬动更多社会资本，形成“投资—收益—再投资”的良性循环。

例如，在一些城市，城投公司通过与社会资本合作，共同开发新能源项目，不仅推动了当地能源结构的优化，还实现了自身业务的拓展和盈利水平的提升。

4. 绿色经济与低碳产业：从“灰色”到“绿色”

绿色低碳领域是城投公司转型的战略方向。全会精神中关于“加快高水平科技自立自强”的部署，为城投企业指明了新的投资方向。在城市更新、绿色低碳（如新能源、“双碳”项目）、数字城市等领域，城投企业同样大有可为。

L港投资控股集团的实践提供了参考。该集团扩大氢能重卡示范应用场景，凭借完善的产业链资源和丰富的应用场景优势，临港控股围绕氢能产业积极引育行业标杆企业，投资运营120台氢能重卡，车辆投用以来累计行驶160万公里，减少二氧化碳排放超240万公斤。集团总经理介绍，公司将持续围绕“光伏风电—氢气制取—氢储能—氢应用”链条，发展壮大绿色能源产业，加快推动区域产业及港口发展实现绿色低碳转型。

转型路径：从“产投”到“创投”的阶梯式跃迁

城投公司转型产业类公司不是一蹴而就的过程，而是需要经历从功能定位到业务模式，从组织能力到企业文化的全面重构。这一过程可以概括为三个阶段的阶梯式跃迁：

1. 功能转型：从“融资平台”到“产业投资主体”

城投转型是“功能转型”，而非“主体消亡”。 政策从“剥离政府融资功能”到“有力有序有效推进地方融资平台出清”的导向变化，要求城投企业摒弃传统融资平台思维，以独立市场化主体身份聚焦核心业务。

转型初期，城投企业应充分利用政策窗口，积极把握新一轮大规模债务置换机遇，积极主动梳理债务结构，与政府协商优先将高息、短期、高风险隐性债务纳入置换范围，通过低息地方政府债券置换，切实降低利息支出与到期偿债压力。同时，将债务置换释放的资金空间，定向投入城市运营、产业服务等核心业务，实现“降风险”与“强主业”的双向赋能，真正实现由“化债中发展”转向“发展中化债”。

2. 业务重构：从“单一基建”到“多元产业”

业务重构是城投转型的核心环节。Z市城市建设发展集团有限公司的实践提供了有益参考。该公司采取了“传统支柱产业+核心服务产业+战略新兴产业”的方式，传统支柱产业及产城融合、房地产、工程建设，致力于深挖潜力，盘活提效，巩固和提升市场占有率和品牌影响力。核心服务产业为城市服务、文化旅游、资产运营，致力于整合资源创新升级，提升差异化竞争力。战略新兴产业即商贸物流、低空经济、新能源，致力于抢抓先机开拓布局，打造为营收新增长点。

这种多元化、阶梯式的业务布局，既保证了短期现金流的稳定性，又为长期增长培育了新动能，是城投公司业务重构的典型路径。

3. 能力建设：从“政府附庸”到“市场主力”

能力建设是城投转型成功的关键保障。郑州科技金融广场总经理王春晓认为：“由于城投‘功能强、产业弱’的独特基因，想要有所突破，必须在功能与产业上分别创新、多管齐下。”市场化运作是城投公司产业化转型的基础，产业多元化是重要方向，混合所有制改革是重要手段，创新驱动是核心动力。

城投公司自身要通过有效资产盘活等方式，给存量资产负债做减法，解决历史包袱重的问题，通过政府与有效市场的分离、公用物品市场化，来提升长期造血能力，通过建立现代化管控运营体系，来提升企业经营管理能力。地方政府与监管机构要转变原本单一土地财政的思想，逐步形成投行化思维的政府模式，协同促进城投公司转型发展，必要时予以特许经营权与政策支持，引导企业产融结合发展。

挑战与应对：转型中的风险管控

城投公司转型产业类公司的道路并非一帆风顺，面临诸多挑战，需要系统应对。

1. 债务风险：筑牢“防火墙”

债务风险是城投转型面临的最直接挑战。尽管去年“6+4+2”化债方案的出台，极大地缓解了地方债务流动性风险，且自“一揽子化债方案”出台以来，对城投经营性债务风险的处置已逐渐成熟，经营性债务风险已有所缓释。但尽管如此，由于城投自身经营性现金流产生能力较差，且经营性债务规模远大于隐债置换部分，而过去面对债务压力，城投发行了一些高息负债产品，现在尽管政策允许通过展期、置换等方式化解高息负债风险，但由于银行等金融机构落实政策积极性较低，以及部分高息产品像定融并未获得政策的支持，导致经营性高息债务风险没有化解，尤其是非标舆情依旧频发。

应对这一挑战，城投企业必须加快建立规范的投融资机制，严控新增债务规模，稳妥化解存量债务，实现从“融资平台”向“经营实体”的彻底转型，筑牢区域性金融稳定的“防火墙”。

2. 能力缺口：弥补“产业基因”

能力缺口是城投转型的深层挑战。很多城投公司缺乏产业运作经验，产业基础薄弱，产业培育能力不足，导致产业转型战略难以实施。此外，新兴产业发展具有不确定性，技术迭代快，市场需求变化难以预测，城投公司在投资新兴产业时面临较高的技术风险和市场风险。

应对这一挑战，城投公司需要引进和培养产业人才，构建产业洞察能力，建立与产业运作相匹配的组织机制和企业文化。可以通过混合所有制改革引入战略投资者，借助外部力量弥补自身能力短板；也可以通过设立产业基金等方式，借助专业投资机构的能力开展产业投资。

3. 政企关系：重塑“边界感”

政企关系重构是城投转型的制度挑战。随着城投企业与地方政府关系逐步重塑，城投企业的政府融资职能将真正实现剥离，地方政府将仅作为股东提供资源资金的支持，业务委托更加市场化、政府支持更加规范化，政企间仅存在股权关系、关联方关系及公共政策管理关系。

应对这一挑战，需要明确政企边界，建立健全现代企业制度，完善公司治理结构，使城投公司真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。同时，政府也需要转变角色，从“管理者”转变为“股东”和“监管者”，通过市场化方式支持城投公司发展。

结语：迈向“十五五”的城投新范式

二十届四中全会擘画了“十五五”时期的宏伟蓝图。站在新的历史起点上，城投企业作为连接政府与市场、承载发展与民生的关键枢纽，其使命光荣，责任重大。

城投行业必须以全会精神为指引，深刻把握“高质量发展”的根本要求，牢牢守住“安全”底线，以深化改革激发“主体活力”，以“新质生产力”开辟“新赛道”。 在服务国家战略、推动区域发展、增进民生福祉的实践中，奋力谱写“十五五”时期的转型发展新篇章。

从“融资平台”到“产业巨头”的蜕变之路注定不会平坦，但这也是城投企业重生与升华的必由之路。随着四中全会精神的贯彻落实，以及“十五五”规划的全面启动，城投公司转型产业类公司的时间窗口已经打开。那些能够准确把握经济内在规律，顺势而为、主动求变的城投企业，必将在新一轮发展浪潮中脱颖而出，成为中国经济高质量发展的重要力量。

转型不是“一刀切”式退出历史舞台，而是“系统性”重塑职能定位，通过核心职能优化与新使命承接，告别粗放式发展，以专业化、高效化运作继续担当城市发展“主力军”。对于中国的城投公司而言，最好的转型时代正在到来。